中国加密货币监管的趋势与挑战

近期，加密货币市场又开始新的一轮高歌猛进。比特币、以太坊等加密货币的价格屡创新高。美国最大的加密货币交易平台Coinbase Global Inc在纳斯达克上市，市值一度逼近千亿美元。与此同时，以特斯拉为代表的一些上市公司开始购买比特币作为资产配置。加密货币对金融市场的影响越来越大，各国的监管机构不得不开始正视这头房间里的大象。

自2017年以来，我国对比特币等加密货币采取了严格监管的态度，禁止其在境内交易兑付，但在2021年4月18日举办的博鳌亚洲论坛“数字支付与数字货币”分论坛上，针对私营加密货币和央行数字货币的共存问题，央行副行长李波时表示，要确保对于加密货币资产的投机不会造成严重的金融风险，加密货币资产是投资的选项，它本身不是货币，而是另类投资，加密货币资产如果发挥作用，将是作为一种投资工具或者是替代性投资；把它作为一种投资工具的话，很多国家包括中国正在研究对其的监管环境。对此，我国是否会改变对加密货币的监管政策也成为了热议的话题。

比特币于2009年正式发行，作为第一个去中心化的加密数字货币，也作为加密数字货币的代表，占据了当下加密数字货币市场最大份额。比特币是一种基于去中心化，采用点对点网络与共识主动性，开放源代码，以区块链作为底层技术的加密货币。比特币经济不依赖于中心化的金融机构，使用整个点对点网络中众多节点构成的分布式数据库来确认并记录所有的交易行为，并使用密码学的设计来确保货币流通各个环节安全性。之后产生的加密货币均具有类似的特点。因此，加密数字货币能够满足独特的隐私保护和匿名交易的需要。

但也正因为去中心化及匿名性的特点，各国政府难以对加密数字货币进行有效监管，这也意味着加密数字货币有被应用于洗钱、资助恐怖主义等非法活动的风险。在缺乏有效监管手段缺位的情况下，包括我国在内的一些国家对加密数字货币采取了审慎监管态度，对其兑换流通与交易进行限制。

我国监管政策的变化：从部分限制到全面禁止？

2013年是我国对加密数字货币的监管元年。2013年12月，中国人民银行联合工信部、银监会、保监会、证监会联合发布《关于防范比特币风险的通知》（银发〔2013〕289号），明确了比特币特定虚拟商品的性质，禁止金融机构和支付机构开展比特币相关业务，包括登记交易、支付结算、兑换、发行相关金融产品、以比特币作为投资标的等，并且要求加强对比特币互联网站的管理，防范比特币可能产生的洗钱风险。在这一阶段，虽然央行全面禁止金融机构、支付机构从事比特币相关业务，但仍然同意互联网平台提供比特币登记、交易等服务，仅是加强了对该类平台的监管，纳入反洗钱监管，并特别强调了该类平台识别用户身份、报告可疑交易的反洗钱义务。在此后央行发布的《比特币相关事宜答记者问》中，虽然提示了比特币可能引发的投机性风险、洗钱风险、被违法犯罪组织利用风险，但仍然认可“比特币交易作为一种互联网上的商品买卖行为，普通民众在自担风险的前提下，拥有参与的自由。”

随着比特币的走热，模仿比特币的“山寨币”也不断涌现，而打着虚拟货币旗号的“山寨币”骗局也层出不穷。我国监管部门对加密货币的态度从部分限制转向了全面禁止。

2017年9月4日，央行再次联合六部门发布《关于防范代币发行融资风险的公告》，对通过首次代币发行（ICO）等发行代币融资活动进行打击，明确任何组织和个人不得从事代币发行融资活动，任何平台不得从事法定货币与代币间的兑换业务、不得交易代币、不得为代币提供定价、信息中介等服务。至此，对境内数字货币服务的禁止由金融机构延伸至所有主体，私营数字货币的境内交易、兑换、定价被彻底封锁。

自此以后，曾经一度轰轰烈烈的加密货币产业在国内逐渐偃旗息鼓，除了加密货币“挖矿”业务以外，加密货币交易所、ICO融资等涉及法定货币与代币兑换的业务则纷纷停止运行或转道海外。2018年1月互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室发布《关于积极引导企业有序退出“挖矿”业务的通知》，要求各地整治办应当积极引导辖内企业有序退出“挖矿”业务，并定期报送工作进展。但该内部文件在之后并未强制执行，目前比特币等数字货币的“挖矿”业务尚未被监管机构明令禁止。

虽然在当前政策下私营数字货币交易被全面禁止，但监管机构对作为数字货币底层技术的区块链技术则持积极推进态度，并在2019年发布了《区块链信息服务管理规定》，为区块链信息服务设立了监管框架，要求区块链信息服务提供者对用户进行真实身份认证、落实安全管理责任，该规定的出台也促进了区块链行业在合规监管框架下的发展。

此外，我国央行也在尝试发行法定数字货币，2020年发布的《中国人民银行法（征求意见稿）》中也明确了“人民币包括实物形式和数字形式”，同时该《征求意见稿》也禁止代币替代人民币在市场流通，再次明确了代币的非货币性和虚拟商品性。

我国法院的态度：保护还是不受保护？

目前，我国法律和金融监管规则并不禁止个人持有加密货币，但由于关于加密货币的法律法规尚不完善，各地法院对涉加密货币案件的裁判也不尽相同。

否认加密货币交易受法律保护的典型案当属深圳市中级人民法院（2018）粤03民特719号案。除股权转让争议外，本案争议主要涉及数字货币资产理财。当事人李斌委托另一当事人高哲宇进行数字货币资产的理财，但高哲宇未偿相关资产及收益；基于该数字货币资产产生的收益，双方签订协议约定，李斌代替高哲宇向第三方支付一笔股权转让款，而高哲宇则分三期将李斌委托其进行理财的货币资产（20.13个比特币、50个比特币现金、12.66个比特币钻石）归还至李斌的电子钱包。该协议签订后，高哲宇未履行合同义务。根据协议约定的仲裁条款，李斌向深圳仲裁委员会申请仲裁。仲裁庭认为，高哲宇未按约定交付双方共同约定并视为有财产意义的比特币等数字资产，构成违约，应予赔偿。仲裁庭参考了李斌提供的某境外数字货币交易网站公布的比特币和比特币现金价格信息，估算应赔偿的财产损失为401780美元。因此，仲裁庭裁决高哲宇向李斌支付401780美元，并按裁决作出之日的美元兑人民币汇率结算为人民币。高哲宇向深圳市中级人民法院申请撤销仲裁裁决。2020年4月，深圳市中级人民法院作出（2018）粤03民特719号民事裁定书，认为仲裁庭裁决高哲宇赔偿李斌与比特币等值的美元，再将美元折算成人民币，实质上是变相支持了比特币与法定货币之间的兑付、交易，不符合2013年《通知》和2017年《公告》的文件精神，违反了社会公共利益，该仲裁裁决应予撤销。深圳市中级人民法院并未直接否定仲裁庭对于比特币作为财产应受到法律保护的认定，但认为该案在实质上支持了比特币与法定货币间的兑付，因而以违反公共利益为由判决撤裁。

但在上海法院的一起较为典型的案例中，法院的态度则有所不同。2020年5月，即在前述裁定作出一个月后，上海市第一中级人民法院在（2019）沪01民终13689号二审民事判决中明确认可了比特币的虚拟财产属性，并认可在比特币返还不能的情况下，可以将比特币折价成人民币计算赔偿金额。本案中，闫向东等人以强制手段要求李圣艳、布兰登·斯密特解锁闫向东等人被冻结的天空币账号，并强迫二人转让18.88个比特币、6466个天空币至闫向东等人指定账户，后李圣艳、布兰登·斯密特以财产损害赔偿为由提起诉讼。在判决中，首先，上海一中院肯定了比特币具备虚拟财产、虚拟商品的属性，应受到法律的保护，在判决中上海一中院分别从《民法总则》的相关规定、比特币自身特性和此前政策角度对比特币的虚拟财产属性进行了阐述和认可；其次，就本案中的侵权行为，在二审过程中，法院曾就侵权人返还不能的情况下，如何确定比特币的折价赔偿标准问题向当事人进行询问，双方均认可比特币按每个42206.75元予以赔偿，上海一中院据此以双方所达成的合意确定了赔偿数额。

除沪深两地外，其他各地法院认可加密货币虚拟资产地位并受法律保护的理由主要为“比特币等代币或虚拟货币具备权利客体特征，符合虚拟财产的构成要件”（杭州互联网法院：（2019）浙0192民初1626号），“比特币和法定货币相比，没有集中的发行方，不受任何中央银行和金融机构控制，不具有法偿性与强制性等货币属性。但比特币具有商品属性，作为商品可以被接受者依法使用货币购买”（浙江省杭州市萧山区人民法院：（2020）浙0109民初11522号）等。

相反，亦有部分法院认为“公民交易虚拟货币的行为在我国不受法律保护，交易造成的后果和引发的风险应由投资者自行承担”（广东省广州市天河区人民法院：（2019）粤0106民初19691号），“比特币应当是一种特定的虚拟商品，不具有与货币等同的法律地位，不能且不应作为货币在市场上流通使用”（山东省商河县人民法院：（2015）商民初字第1531号），“在我国现行监管体制下，比特币无法与法定货币进行兑换”（北京市昌平区人民法院：（2019）京0114民初22088号），并以此为由否认加密货币的虚拟资产地位及其相关交易的效力。

加密货币的域外监管

相比于国内，美国对加密货币的监管采取了更开放的态度。2021年4月14日，美国最大的加密货币交易所Coinbase在纳斯达克交易所以直接挂牌的方式上市，成为美国加密货币平台第一股，引起币圈的一阵轰动。从Coinbase上市披露文件中可以看到，Coinbase的监管政策合规主要是通过与金融犯罪执法局（FinCEN）的合作完成的，FinCEN是美国负责执行反洗钱法律的主要机构，是美国最早发布数字货币指南的机构之一，FinCEN负责监管Coinbase的反洗钱和“了解你的客户（KYC）”合规，。Coinbase作为加密货币平台，仍应遵守相应的合规要求，主要包括：

（1）制定、实施和维护基于风险的反洗钱计划，提供与反洗钱相关的培训计划；

（2）向FinCEN报告可疑活动和交易；

（3）遵守报告和记录保存要求；

（4）收集和维护Coinbase客户数据；

（5）将遵守客户尽职调查要求作为反洗钱义务的一部分，包括制定经合理设计的风险政策、程序和内部控制政策以验证客户的身份；

（6）持续监控自身对反洗钱政策及行业标准的遵守情况，并根据最新的法律要求执行政策、程序、和内部控制措施。

Coinbase的成功上市被视为加密货币进入了合规发展的时代，也是当下数字经济时代中，加密货币资产融入传统资本市场的一个必然进程。但我们在看到主流市场对加密货币接受度提高的同时，也应看到加密货币的监管担忧并没有消失，近两年美国监管机构对加密货币的监管脚步也并未停止，曾多次对加密货币相关金融活动采取监管、处罚措施。

2019年4月，FinCEN对Eric Powers处以3.5万美元的罚款。Eric Powers运营着一家P2P虚拟货币交易站，此前被控违反银行保密法。

2019年6月，美国证券交易委员会（SEC）因通过未注册的证券发行募集资金行为起诉Kik Interactive Inc.。

2020年12月， SEC宣布已在曼哈顿联邦法院对瑞波币的发行公司Ripple Labs以及其两名高管提起诉讼，指控他们违法发行未注册的数字资产证券筹集了超过13亿美元的资金。

美国是对加密货币监管最活跃的国家之一，目前已基本形成了由SEC、美国商品交易期货委员会（CFTC）和FinCEN三方主导的监管格局。

2021年4月20日，美国众议院通过了“2021年消除创新障碍法案”（Eliminate Barriers to Innovation Act of 2021 ），该法案聚焦于SEC与CFTC对数字资产的管辖权问题，提出由SEC和CFTC各自派出人员成立工作组，就数字资产的法律、监管及相关问题进行主要管辖权的划分，该法案目前尚待美国参议院通过，一旦美国参议院批准，势必会让SEC与CFTC在数字资产方面的监管合作更为密切，亦会大幅提升监管效率。

由此不难看出，美国政府近几年的态度也正在悄然发生转变，由消极应对变成积极探索，尝试找到加密货币行业发展与政府监管之间的平衡。

我国的监管趋势：基于合规的合法化？

此次博鳌论坛中央行副行长的讲话，正面肯定了比特币等加密资产作为投资工具的意义，但也强调如果将其作为一种支付工具的话，就必须要接受更为严格的监管。随着以美国为首的国家对加密货币的监管合规进程加快，以及近期Coinbase上市、香港批准合规交易所与比特币基金等一系列事件的发生，我们可以合理期待国内对加密货币的政策导向或产生一些正向变化，加密货币的使用可能在合规监管的基础上迎来合法化。

另一方面，时至今日监管层仍对加密数字货币可能的风险保持警惕态度，以区块链、虚拟货币为名，从事违法违规金融活动仍将受到监管部门的严厉打击。在2021年4月22日召开的处置非法集资部际联席会议也强调了“要积极化解重点领域风险，包括高度警惕私募基金、财富管理、房地产等领域涉非风险趋向，密切关注打着区块链、虚拟货币以及解债服务等旗号的新型风险。”

因此，可以想见，出台对加密数字货币的具体监管规则前，我国的监管部门仍会以风险防控为重心，不会轻易放松对利用区块链、加密数字货币所进行的违规金融活动的打击与防范。

作者：胡红卫 （大成律师事务所上海办公室合伙人）