中共中央党校刊发：区块链嵌入政府管理方式变革研究

[摘要]在将 信息技术 应用于政府管理的背景下，各国政府亦在探索应用区块链实现政府管理方式变革。政府实施行政管理的核心抓手在于数据，而目前政务数据运用的问题主要集中在数据质量、数据共享与数据安全三方面。区块链作为一种分布式数据库技术，对政府管理方式变革的最核心的应用价值在于保障数据安全，而其他政务数据问题更多地需要依靠技术之外的因素解决。去中心化与中心化各有其价值，公共治理创新离不开政府的协调与保障。

[关键词]区块链；数据安全；政府管理；电子政务

[中图分类号]D63 [文献标识码]A

一、问题的提出

现代主流的官僚制/科层制政府管理方式和组织体系是社会生产力发展、社会分工细化、组织规模不断扩大的产物， 德国 社会科学家马克斯·韦伯较早提出和阐释了官僚制组织理论。韦伯以各种社会组织比较研究为基础,提出了三种组织形态及其统治类型的划分，并主张基于理性规则而非个人魅力或传统的法理型统治，以提升政府管理效率。[1]虽然韦伯主张官僚制的初衷是追求分工带来的效率，但官僚制下政府组织的日益庞大与松散以及规则的缺乏灵活性与适应性最终却导致效率低下。自20世纪70年代末以来，“新公共管理”运动兴起，英美等西方发达国家开启了以政府机构归并与精简为特点的改革，[2]政府管理领域的变革成为全球性的普遍现象。其中政府管理方法的创新是各国政府管理变革的一个基本维度，特别是自20世纪90年代以来现代信息技术开始大规模应用于政府管理，电子政务兴起。[3]

将区块链技术应用于政府管理方式变革，探索“区块链+政务”创新正是在电子政务发展的大背景下发轫的，目前全球40多个国家正在进行100多个改造政府系统的区块链项目。[4]我国在2015年之前的政策主要强调电子政务的标准化、数据化、网络化，此后开始强调应用区块链、大数据、人工智能等新技术实现政务数字化、自动化和智能化，并冠之以“数字政务”“智慧政务”等新名称。（注：相关政策梳理参见薛长青、燕丽主编.“区块链+政务”：数字政务时代“奇点”临近[R].上海:算力智库研究院,2018:2-5.）在习近平总书记发表关于研究和运用区块链的讲话后，我国受数字货币严格监管政策影响而略显沉寂的区块链潮流再度涌动，各地方亦纷纷推进“政府上链”，头部城市争当中国区块链第一城。政府应用新技术优化管理方式是值得肯定的，但亦需客观审视之，以理论研究与实践案例引导之。

目前国内外对区块链应用于政府管理方式变革的研究主要集中在以下几方面：区块链的技术原理、应用现状及案例、应用场景构想、应用优势与问题（机遇与挑战）、对策建议等，

（注：相关内容参见 张毅 ,肖聪利,宁晓静.区块链技术对政府治理创新的影响[J].电子政务,2016(12):11-17；王毛路,陆静怡.区块链技术及其在政府治理中的应用研究[J].电子政务,2018(02):2-14；侯衡.区块链技术在电子政务中的应用:优势、制约与发展[J].电子政务,2018(06):22-30；lnesS,UbachtJ,JanssenM.Blockchainingovernment:Benefitsandimplicationsofdistributedledgertechnologyforinformationsharing[J].GovernmentInformationQuarterly,2017:355-364；AlketbiA,NasirQ,TalibMA.Blockchainforgovernmentservices—Usecases,securitybenefitsandchallenges[C]//201815thLearningandTechnologyConference(L&T).IEEE,2018:112-119等文献。）

总体而言缺少深入的理论分析与清晰的研究脉络。区块链从技术角度而言属于一种分布式数据库技术或者说分布式账本技术，[5]而政府实施行政管理的核心抓手在于政务数据，这是二者的契合点。因此本文将以政务数据为切入点，探讨如何更好地将区块链嵌入政府管理方式变革，以发挥其作为“下一代政府信息基础设施”[6]的作用。

二、数据是政府管理的核心抓手

在经济学的各种生产要素理论中土地向来是不可或缺的生产要素，[7]我国在分税制改革后地方政府走向了过度依赖土地征用、开发与出让筹措财政收入的发展模式。[8]但土地资源毕竟有限，时至今日土地财政亦捉襟见肘，地方政府债务加上城投债等隐性负债居高不下。

（注：相关内容参见任泽平.2019中国财政报告：政府债务风险与化解[EB/OL].(2020-01-21)[2020-01-24].

https://m.21jingji.com/article/20200121/herald/34ecc9f080d830774ef2702e17bacb0d.html.）

数字经济时代，作为经济管理者的政府有必要重新评估各类生产要素，思考如何通过提升传统生产要素的使用效率与发掘新型生产要素来帮助财政开源节流。

在数字经济、数字政府与数字社会三位一体的“数字中国”建设背景下，于企业而言，数据已成为构筑 竞争优势 乃至垄断力的关键生产要素；于个人而言，无处不在的“触网留痕”使得民众对数据与个人 信息安全 的关切益深，数据权益意识愈强；于政府而言，政府职能的膨胀与行政触手的延伸使其积累了大量的政务数据，（注：例如2016年5月23日李克强总理在全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上的讲话指出：“现在我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里”）但政务数据的价值却并未得到有效开发。党的十九届四中全会首次提出将数据作为生产要素参与收益分配。（注：原文为：“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。”）在此顶层设计下，各级政府应盘活数据生产要素的价值，努力实现向“数据财政”的转型升级。为此，首先必须在政府管理过程中积累好、使用好政务数据，在此基础上方能发挥政务数据对市场经济建设，对生产力提升与生产关系变革的作用（无论是作为政府数据资产投资还是作为公共物品提供），进而提升地方政府财政收入。因此，首先要明确数据是政府管理的核心抓手这一命题。

在具体展开论述之前有必要阐释一下数据与信息的联系与区别。数据与信息是源自信息通信领域的概念，学界关于数据与信息的关系已有颇多论述，其中最广为人知的是 美国 管理思想家罗素·艾可夫提出的DIKW体系（Data-Information-Knowledge-Wisdom）。DIKW体系将人类的知识体系归纳为一个金字塔形的层次体系，由下至上分别为数据、信息、知识与智慧。具体言之，数据是人类对客观事物的数量、属性、位置及其相关关系和运动过程观察记录的抽象表示，其数量巨大但关系不明；而通过对数据进行加工等操作所获得的具有逻辑、能对客观世界产生影响的有意义的内容为信息。[9]在传统环境语境下的数据，与文字、图像、声音等一样只是众多信息载体中的一种，其特殊之处在于其以数字化形式呈现。而在新兴的电子通信环境下，包括文字、图像、音 视频 等在内的所有信息呈现形式最终都需要借助电子数据才能实现传输、存储和显示，即数据成为了一种更基础的信息载体。在不需做严格区分的语境中，数据与信息这一表示载体与内容的概念往往混用。

政府作为国家权力机关的执行机关，作为民意的代理人，依法管理着国家事务、社会公共事务和机关内部事务，此之谓行政管理或曰政府管理。[10]各项行政事务千头万绪，有条不紊的关键在于对政务数据的积累与运用，政府的所有职能无论是管理还是服务均需围绕此展开。关于国家与政府的起源，霍布斯、卢梭、 摩尔 根、恩格斯等诸多学者从假想或是考证的角度都作了大量研究，这些研究都隐含着一个逻辑，即政府源自人类对可信赖权威的需求。人类各项社会活动的有序进行离不开对各类信息的记录、保存与使用，但随着人类社会交往范围的拓展，仅靠信誉方面的道德约束已难以保证对等主体之间的互信，政府便是为此所引入的信任中介。官僚制政府本质上是一种“社会技术(socialtechnology)”，为其所处的社会充当信息处理机器，专门用于分配和处理特定社会所需的信息。[11]苏美尔文明诞生了有史以来第一批官僚——抄书吏，他们用泥板记录和管理借贷等各种信息，旨在维持社会信任。[12]在中国封建社会，受制于当时的数据收集与统计技术，上层难以准确获知下层及社会的情况，进而也就无法准确把握国家的整体情况，只能模糊地通过强调上缴税收与地方治安实现对地方官员的治理。[13]政府获取和运用数据能力的不足既是诸如“ 王安 石变法”等各项改革失败的重要因素，也是发生“叫魂”妖术恐慌这种恶性社会事件的原因之一。而现代社会信息技术的发展更是使得全球数据信息量呈指数级增长，数据已成为一切管理的基础。随着电子政务应用纵向深化，我国已积累了大量的政务数据，但在数据质量、数据共享和数据安全等方面亦存在诸多不足。下文将审视当前政府管理方式变革中对政务数据运用存在的问题，在厘清问题的基础上方能进一步探讨区块链能为政府管理方式变革做些什么。

三、政务数据运用的现有问题

当前的电子政务仍建立在对政府这一权威的依赖之上，某种程度上只是将传统纸质化的工作方式电子化、数据化。公众依赖政府提供各类公共服务，政府掌握着公众的各类信息，但政府系统亦可能被非法入侵、操作，即政府这一信任机器也是有瑕疵的。评价电子政务成效的核心在于其是否提升了政府的数据规管能力，是否充分实现了政务数据的价值。传统电子政务的问题在于数据交换过程中存在的管理、可控、安全、可信、透明等诸多难题，[14]而这正是区块链技术的用武之地。政府数据资源的获取和利用是一个动态过程，下面将从数据生命周期的视角考察当前政务数据运用存在的具体问题。

数据的整个生命周期包括三个主要阶段：产生、存储和销毁。随着时间的推移，数据访问频率逐渐降低，由活跃状态进入低活跃状态，直至进入归档休眠状态，因此存储阶段还涉及两个子阶段，亦即使用、共享阶段和归档阶段。[15]综观政务数据的生命周期，其问题主要集中在数据质量、数据共享和数据安全三方面，总体上贯穿了数据生命周期的整个流程。数据生命周期的各阶段迭代相连，相互影响，前一阶段的问题如果未得到解决，其不利影响会持续至下一阶段，甚至延续到下一个生命周期。[16]

第一，数据质量。数据质量问题主要包括数据所载信息是否客观真实地反映了现实情况，数据是否标准统一以便于协同规管等。现实中政务工作仍大量依赖纸质材料，主要是因为各个单位独立开发导致数据标准不一，数据之间的逻辑关系不清晰，难以直接调用，使得数据的传递需要由相对人从一个单位获得纸质材料再提交到另一个单位。

第二，数据共享。清晰的产权界定与低成本的流通是发挥财货价值的关键，目前数据共享不足在一定程度上阻碍了其要素价值的充分释放与数字经济的纵深发展。一些大型数字经济平台通过控制搜索、社交等流量端口排除、限制其他企业的竞争，阻碍了数据的开放和共享；而政府数据共享（注：此处的数据共享是广义的，既包括对内共享，即在同为管理者的政府及其部门之间分享数据；也包括对外共享，即政府向作为被管理者的行政相对人开放特定数据。）不足也会在某种意义上导致特定政府部门缺乏由其它部门的“竞争”与社会公众的监督所施加的约束。良好的组织管理要求指令清晰、系统有序、条块畅达、执行有力。科层制决定了政务数据必然分散于各级别、各部门、各业务领域，政务数据共享不足是目前被诟病最多的问题。早在2016年5月，李克强总理在全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上的讲话指出了我国政府数据信息对外开放和对内共享不足的问题。2016年12月国务院办公厅印发《“ 互联网 +政务服务”技术体系建设指南》，要求实现“三融五跨”，即进一步发挥政务外网的公共基础设施作用和价值，有力支撑技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。学者们亦普遍认为推动数据共享是破解我国政务信息化建设“各自为政、条块分割、烟囱 林立 、信息孤岛”难题的关键所在。[17]

第三，数据安全。政务数据承载着重要的个人利益、社会公共利益与国家利益，容易遭受来自内外部的非法操作，导致数据被泄露、篡改、伪造乃至删除。由于政府网站公信力高、影响力大，极易成为黑客的攻击目标，其被篡改、被植入暗链、上传携带病毒的文件等信息安全事件时有发生。 中国互联 网络信息中心（CNNIC）在京发布的第43次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，2018年国家计算机网络应急技术处理协调中心（CNCERT）共监测发现我国境内被篡改政府网站数量累计689个，较2017年的1605个下降57.1%；2018年CNCERT共监测发现我国境内被植入后门的政府网站数量累计843个，较2017年的2062个下降59.1%。第44次《中国互联网络发展状况统计报告》则显示，2019年上半年CNCERT监测发现并协调处置我国境内被篡改的政府网站有222个。上述数据一方面表明我国政府信息系统安全状况在改善，另一方面也表明政务数据安全仍不容忽视。

将区块链技术嵌入政府管理方式变革的根本目的在于应对上述问题，实现政务数据全生命周期的可信可管可控，同时我们亦需正视区块链技术的局限性。

四、区块链能为政府管理方式变革做什么

关于区块链政务的研究存在夸大区块链优势的现象，[18]往往泛化地设想区块链在各种政务场景中的应用，例如数字身份、注册登记、投票选举、产品防伪溯源、金融监管、 税务 等，[19]却容易忽视将区块链应用于电子政务建设的真正需求是什么，以及区块链真正能为政府管理方式变革做什么。从成本收益角度考量，许多政务场景并不适合应用区块链技术进行优化，甚至排斥引入区块链技术；而且区块链技术在许多场景中并非最佳的技术方案，或者只是技术手段之一，必须与其他技术相结合才能实现目标。[20]例如学界热衷于沿着区块链技术路线研究央行数字货币DC/EP，但央行决定保持技术中性，不预设技术路线。

（注：参见中国人民银行支付结算司副司长穆长春于2019年8月10日在第三届中国金融四十人伊春论坛上的演讲， 杨晓波 .央行穆长春：数字货币会采取双层运营体系[EB/OL].

http://www.xinhuanet.com/finance/2019-08/13/c_1210239239.htm.）

因此，必须理性地研判区块链技术的优势与局限。

区块链并非一种横空出世的全新技术，而是分布式数据存储、点对点传输、共识机制、加密算法等已有计算机技术的新型应用模式，[21]其为在不安全环境中建立信任而不依赖第三方的问题提供了一种解决方案。区块链的基本工作原理可以概括如下：首先特定区块链系统的建设者需创建一个“元区块”或者称“创世区块”（genesisblock）；当某一参与者节点发起一项数据处理（transaction）请求时（该处理的内容可以映射现实中的权益变更等事项），该处理请求被向P2P网络中的其他参与者节点广播；其他节点根据协议（共识机制）验证该项处理；一旦验证成功，该处理便成为账本（数据库）中新区块的一部分；当验证成功的若干处理构成一个新区块时，该新区块按时间顺序被添加到现有区块之后，形成链式数据结构即区块链，至此该项数据处理完成。[22]

就数据质量而言，区块链实则只能保证数据上链存储后的完整性而不能保证真实性。区块链的分布式特性使得在没有一致意见的情况下操作和更改数据变得更加困难，但如果数据源本身就是失真的，那么区块链也只是维持了失真数据的完整性。可见区块链的不可（或极难）篡改、不可伪造（注：不可篡改性是指数据一经验证达成共识被写入区块链后，任何人无法对数据进行修改和抵赖；不可伪造性则指任何人无法通过有效手段伪造通过验证的交易，更无法伪造整条交易变更记录。）的特性其实属于数据安全的范畴。各单位、各部门独立地开发和建设业务系统会造成系统兼容性较差，缺乏统一的数据标准和访问方式，给系统连接与数据整合带来困难，导致单个部门业务系统内的数据难以高效运用到其他部门，可见缺乏标准化不利于数据共享。但区块链自身的标准体系亦在构建之中，包括基础标准、业务和应用标准、过程和方法标准、可信和互操作标准等。缺乏通用的区块链平台和应用标准，是区块链政务系统在开发初期投入成本高昂的重要原因之一。目前各地方政府有许多关于区块链政务的探索与实践，在初期这种分散的发展策略或许有利于技术成熟，但从长远来看可能会导致资源分散和重复建设，因此政务数据标准能否统一的关键在于是否有可以共享的信息基础设施提供者。区块链特别是无许可链（注：无许可链和许可链是根据区块链运行过程中是否需要中心节点或权限优势节点授权所作的分类，而公有链、联盟链和私有链是根据去中心化程度所作的分类，两种分类体系大同小异。参见袁勇, 王飞 跃.区块链理论与方法[M].北京:清华大学出版社,2019:13-14.）有指向信息基础设施的特性，但标准化建设更多地仍是由技术之外的因素所决定的。

就数据共享而言，国内外对政务数据共享的障碍从不同视角进行了归纳总结，包括从数据生命周期的视角对不同阶段政务数据共享的障碍因素进行分析。（注：相关文献综述参见黄如花,赖彤.数据生命周期视角下我国政府数据开放的障碍研究[J].情报理论与实践,2018,41(02):7-8.）就我国而言，数据共享不充分的最根本原因并非技术受限而是激励不足，即开放数据的潜在获益与维护责任不匹配。[23]作为中心化管理组织的政府机构往往缺乏激励接受去中心化的业务流程改造。科层制有利于自上而下的信息传达与贯彻，但在自下而上的信息上报与反馈方面存在滞后与扭曲等组织问题；科层制下同级政府部门之间的业务协同往往需要上级推动，从这一角度而言区块链之于数据共享才有落地的可能。此外，亦可考虑在区块链政务系统中嵌入数据共享激励机制，例如“共票”[24]等数据权益凭证，从而为数据贡献者反馈某种数据权益，为数据赋能，提升区块链治理的效率；[25]甚至可以将政府机构的数据共享工作通过某种量化指标纳入绩效考核，探索形成赋权形式、成果评价、收益分配等方面制度。除了激励问题，亦需找准数据共享主体之间的供需关系。由于不同政府部门的业务特点与管理职责各异，其数据需求亦多元化，笼统地强调数据共享可能难以满足实际的政务需求。可见上述问题都是技术之外的因素导致的，而区块链只能解决技术层面的问题，例如传统的中心化数据传输方式存在效率低与性能差的问题，而区块链所采用的点对点传输方式具有高效的传输质量且能溯源，这是其优势所在。

就数据安全而言，政务数据承载着个人信息、商业秘密等大量涉密信息，出于对数据安全的担忧也是许多政府机构对数据共享持保守态度的原因之一。[26]保障数据安全的需求贯穿数据的整个生命周期，这也是区块链技术最核心的应用价值所在。区块链之所以被视为“信任机器”[27]或“事实机器”[28]，可以自动化地生产人对数据的客观信任，正是因为其所采用的各种技术手段都紧紧围绕着保障数据安全这个功能。首先，区块链采用带有时间戳的链式区块结构存储数据，使得处理产生的数据状态变更都会按照时间顺序记录在区块链上，从而具有可追溯性，这样非法操作行为都将有迹可循；其次，区块链采用P2P网络这一典型的去中心化网络进行数据传输，任何节点的失效不会影响其他节点的互联，从而避免了“单点故障”；再次，区块链采用分布式节点之间的工作量证明(PoW)、权益证明(PoS)等共识算法来验证数据，使得恶意攻击者必须具备达到一定程度的优势算力才能进行篡改、伪造和否认等数据操作，而具备如此优势算力的理性人往往会选择参与而非破坏；最后，区块链采用数字签名、非对称加密、零知识证明等密码学技术对参与者的涉密信息进行加密，并可根据实际场景需求对节点进行差异化权限设置，确保涉密信息仅在允许范围内周知。[29]

笔者曾参与多个地方政府的区块链政务研究与建设，例如北京市基于区块链技术的不动产登记，深圳市包括区块链电子发票在内的区块链智慧政务建设，贵阳市以众筹金融交易所为代表的区块链金融应用等。下面以发展较早、成果较为丰富的湖南省娄底市区块链政务实践为例，对区块链于政府管理方式变革的实际作用作简要说明。早在2016年底，娄底市就开始关注区块链技术并就区块链产业展开深入调研。2018年11月13日，娄底正式上线了不动产区块链信息共享平台，发放了全国首张不动产区块链电子凭证，该凭证可以实现与国土、税务、房产机构等部门互认。娄底市的需求在于纳税人需要先缴纳契税才能办理商品房备案手续，但不动产交易涉及多个部门，存在政务数据传递、验证的问题。为此娄底市建立了以区块链为底层技术的“四网互通”智慧政务系统（注：系统共涉及4个部门6个子系统，包括国土资源信息系统（不动产登记系统、国土资源政务系统）、房产交易管理系统（一手房网签系统、二手房网签系统、房产局备案系统）与 房地产 税收征收管理系统（地税系统与国税系统）等。），使得能够在确保“先税后备案”的前提下实现不同部门之间的数据共享，确保数据安全，并可进行数据统计分析等后续操作。[30]

该智慧政务系统投入运营后对有关经营企业备案、计算机信息网络联网备案、不动产登记备案等全面实行“一表申请、一套材料、加载一码、无一遗漏”。下一步还将整合税务、工商、国土、房产等部门联合打造娄底区块链“智慧政府”模块，建设“诚信体系区块链应用示范、食品药品安全城市应用、区块链锑金所、区块链场外股权流转网络”四大区块链政务示范平台。

五、去中心化与中心化之争下政府的角色定位

区块链最大的技术特色“去中心化”

（注：各界对于“去中心化(decentralization)”的理解本身就比较多元乃至混乱，具体可以参考以太坊创始人维塔利克·布特林的论述，VitalikButerin.TheMeaningofDecentralization[EB/OL].(2017-02-06)[2020-01-24].

https://medium.com/@VitalikButerin/the-meaning-of-decentralization-a0c92b76a274.）

引发了身处中心化或层级结构控制下的普罗 大众 的遐想。延伸到政府管理方式变革领域，一些密码朋克与无政府主义者认为区块链有望取代官僚制这一现代社会中最精细和最具主导性的组织形式乃至政府这一中心化组织自身，理由在于区块链与官僚制政府有三个密切的相似之处，包括：（1）都由规则定义并执行预定的规则；（2）都是社会的信息处理机器；（3）都是社会的信任机器。[31]理性来看，去中心化虽然有更好的鲁棒性(Robustness)和安全性，但会导致其共识控制的效率低下，尚难以全面应用于金融系统等关系国计民生的领域。[32]公共管理与服务场景众多，就区块链及相关技术的现有研发水平而言，其只能局部地改善目前的政府管理方式，政府应加强对区块链技术的引导和规范，而不能缺位、让位。

一方面，区块链的整体功能受限于“不可能三角”或称“三元悖论”（注：③“不可能三角”是指某一事项所追求的三个目标最多只能实现两个，该理论最早源自财政金融领域关于一个国家不可能同时实现资本流动自由、货币政策的独立性和汇率的稳定性三个目标的观点）。长铗提出了加密货币存在去中心化、安全、环保不可兼得的问题。[33]还有人提出区块链存在去中心化(decentralization)、可扩展性(scability)、安全性(security)不可兼得的问题。

（注：参见

https://github.com/ethereum/wiki/wiki/Sharding-FAQ#this-sounds-like-theres-some-kind-of-scalability-trilemma-at-play-what-is-this-trilemma-and-can-we-break-through-it）

事实上，区块链“不可能三角”并不是一个严格的结论，而仅是对行业内以BTC、ETH、EOS为代表的公有链实际运行状况的总结。EricBrewer则从更一般意义上提出分布式数据存储存在一致性(consistency)、可用性(availability)、分区容忍性(partitiontolerance)不可兼得的猜想，并被证明为CAP定理。[34]上述概念的内涵不作赘述，此处意在说明在当前的技术水平下去中心化是以牺牲特定效率为代价的，这在某种程度上与行政管理的目标相悖。这也是比特币这类纯粹去中心化的公有链目前应用范围仍十分有限的原因，而多中心化乃至完全中心化的联盟链和私有链则出现，并广泛应用于区块链政务、司法等领域。区块链的去中心化特点会在特定应用场景中产生去中介化的作用，即不需要第三方中心化机构横亘于当事人之间来增信；而政府虽然在一般意义上充当着社会的中心化管理组织，但特定的行政机关往往是作为与行政相对人对向存在的行政主体，点对点地向其提供公共服务，此种情形并不存在去中介化的适用空间。

另一方面，区块链虽然提供了无需参与者互信的信任解决方案，但区块链对政务的改造仍需由政府发起、维护并对技术的不可预测性后果承担兜底责任，即区块链并不能取代政府作为社会信任的最终提供者的角色，代码之治无法替代人治与法治。自动化系统可能产生错误或不公正的结果，但目前约束自动化信任机制的 法律 标准并未与技术发展同步，因此需要采取措施保证其可信可控。[35]区块链易受自利、攻击和操纵行为的影响，比特币、比特币现金、以太坊、TheDAO硬分叉等事实已经印证了区块链技术仍在前进的路上，构建于区块链技术基础之上的系统仍需法律规制而不能仅靠代码之治，[36]因此离不开政府所承担的执法机关职能。当某一区块链应用的预定规则受到未预见的现实问题挑战时，必须借助外部力量修改规则使其继续运行；而立场各异的外部力量难免存在共识分歧，此时政府充当的便是权威决策者的角色，而官僚制又确保了政府内部可以按照组织规则形成共识。改变区块链数据不可更改的这一规则，表明技术归根结底要服务于现实需求。如前文所述，数据是政府管理的核心抓手，政府作为社会的信息处理机器负责登记与更新各种记录，并据以实施行政管理与提供公共服务，区块链起到的作用仅是优化、改进这项工作，即维护数据安全，提升数据质量，促进数据共享等。区块链政务应用程序必须由特定主体来设计、操作与维护，运行设施亦必须由特定主体来持有与维护，区块链外的政务信息上链亦须由可信主体负责，很显然这个主体只能是政府自身，即使引入企业等其他主体作为技术提供者。

因此，区块链嵌入政府管理方式变革的根本目的是在组织管理、制度管理等传统政府管理维度之外加之以科技维度，形塑双维管理体系，构建平台型政府，以更好地应对数字场景、突发事件与紧急状态等带来的非常态管理挑战。在此背景下，政府在特定行政关系中的权利义务、职权职责或许会有些微改变，但毋庸置疑区块链政务应用的权责利效最终均归于政府，其无法独立存续而不依赖现有的官僚制政府。当然这并不否定社会组织、企业等其他组织运用区块链技术在其更擅长的领域为公众提供传统由政府提供的公共服务，也不否定去中心化有其适用场景及其对悬殊现实的鞭策力量。

六、结语

在由管制型政府向服务型政府转变的当下，行政管理的目标应更多地强调公平而非效率。区块链的本质特征“去中心化”是通过降低效率的方式增强参与者对既定规则体系的信任，其打破权威中介垄断的终极追求在于公平。因此未来政府应更多地探索运用区块链技术提升社会公平，相关研究亦应探讨作为社会管理中心的政府与追求去中心化的区块链技术如何更好地结合。只有当我们能够正确认识区块链的价值与局限，不再把研究精力浪费在伪概念上时，才有可能探索区块链领域真正需要关注和解决的问题。

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责任编辑：安之

来源：《行政管理改革》2020年第4期，不代表和讯网官方观点。

作者：刘炼箴，中国人民大学未来法治研究院助理研究员；杨东，中国人民大学未来法治研究院教授。