巴比特首发 | 邓建鹏：“监管沙盒”国际实践对于区块链行业的启示

本文发表于《陕西师范大学学报》（哲学社会科学版）2019年第5期

摘要 ：单纯立法与法律监管难以跟上金融科技特别是区块链产业飞速发展的步伐。为此，英国在全球率先倡导“监管沙盒”，鼓励金融科技发展并控制风险。近年各国监管沙盒的运行实践表明，监管沙盒在节约时间与成本，帮助公司获得融资、推动创新产品进入市场以及保护消费者等方面卓有成效，但是与此同时也面临着诸多局限。借鉴以英国为代表的域外监管沙盒实践，中国在监管金融科技风险方面可以得到如下几点启示：转变监管思维，明确监管主体；保护消费者利益；把握监管宽严程度；鼓励公司间合作共赢，同时有的放矢的避免监管沙盒的局限性。

关键字 ：监管沙盒，金融科技，区块链，英国金融行为监管局， 监管科技， ICO

基金项目 ：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目《互联网金融的风险防范与多元化监管模式研究》（项目批准号15JZD022）。

一、引言

包括区块链在内的金融科技产业，在推动经济发展、提升民众生活便利和降低成本等方面，发挥着巨大促进作用。研究者认为，金融科技公司在各领域提供了广泛的金融服务，包括资产管理、资金汇集到虚拟货币等。金融科技为社会降低了成本，拓宽进入的渠道。[1]所谓金融科技，据2016 年 3 月全球金融治理的牵头机构——金融稳定理事会发布的《金融科技的描述与分析框架报告》，其对金融科技的定义“是指通过技术手段推动金融创新，形成对金融市场、机构及金融服务产生重大影响的业务模式、技术应用以及流程和产品（FSB，2016）”。但与此同时，研究者亦认为，与传统金融机构相比，金融科技亦带来新的、不同的风险。其中一些系统性风险比传统金融机构更令人忧虑。[2]1-13

此前各国多数已有的金融法制主要用以规范传统金融行业，对于新兴行业，比如P2P网贷、区块链与ICO、虚拟货币支付与交易、稳定币（如FACEBOOK公司计划在2020年主导发行的天秤币，即LIBR）、众筹和智能投顾等，引发诸多问题，则无暇顾及。近年来，虽然有的国家对金融科技的一些细分行业创设新法， ^[42] 加以规制，强化法律监管,[3]84但是，大量新的细分行业在快速产生或分化组合。比如，中国监管机构于2016年开始加强对P2P网贷的监管与规范后，一些网贷平台曾一度转型为现金贷，引发新型风险，光凭法律监管显然难以为继。因此，有研究者认为，对新型技术生态系统使用传统监管策略被证明在观念上即是错误的。[4]

金融科技细分领域快速分化组合，这与法制不完备之间存在着永恒矛盾。面对这些变动不居的新兴行业，法律有着自己的特征，固化以及经常滞后于时代发展。因此，利用技术手段，特别是信息技术（IT）进行监管金融市场的所谓监管科技受到重视。其中，近年来英国推出的监管沙盒对于控制金融科技领域新型风险，持续鼓励技术创新，具有巨大价值与参考意义。有研究者甚至认为，监管沙盒可能会是支撑监管科技3．0版本的最好方式。[5]

监管沙盒是英国首创的监管工具，它提供一个安全环境，允许进入其中的金融科技公司测试其创新产品、服务以及商业模式，旨在促进英国金融科技的有效竞争，鼓励企业创新、激发市场活力、保障消费者权益。对于英国金融行为监管局（FCA）以及接受测试的公司而言，这是一项新的市场与监管实验，也是金融科技领域的重要监管创新。

“监管沙盒”的概念于2015年3月由英国政府首次提出，2015年11月英国金融行为监管局（FCA）发布《监管沙盒报告》[6]，介绍监管沙盒制度及其可行性。[7]338-357至2016年6月，监管沙盒制度开始进入实践。英国监管沙盒机制甫一推出，即受到世界诸多国家的关注，诸如新加坡、中国香港和澳大利亚等国家或地区纷纷在英国沙盒机制基础上，根据本地实情加以调整，进而推出相应机制。

监管沙盒机制近年来得到了许多中国学者的密切关注和研究。[8]22-35已有研究多为对英国监管沙盒的本质特征，运作模式或基本流程等进行介绍，[9]88-100对不同国家或地区的监管沙盒进行比较以及探索中国的发展路径并提供相关建议，等等。[10]94-110以英国为代表的域外监管沙盒运行实践结果与存在的欠缺2018年以来方开始公布，虽然也有个别研究偶尔提及部分，[11]60-79但主要停留在初步介绍监管沙盒机制，多数研究尚未及深入分析。[12]

与此同时，中国一些金融监管机构的领导人在某些场合提及监管沙盒的借鉴意义，[13]有部分学者进一步认为该制度与中国已有的“试点”模式类似。[14]在2017年7月，贵州区块链产业技术创新联盟、区块链金融协会、贵阳区块链创新研究院等6家社会组织在研讨会上发布《区块链ICO贵阳共识》，其中最重要的一项内容是建立并不断完善“区块链ICO沙盒计划”，通过规范区块链数字资产和ICO（区块链创业项目首次代币融资）融资活动，为中国的实体经济服务。“区块链ICO沙盒计划”将开展ICO的创新试点，在监管沙盒内对投资者设置门槛、对于ICO项目实行审批制度、给予ICO项目在对外宣传等方面的豁免，鼓励ICO项目基于区块链技术加速发展，免除对于监管的不必要担心。[15]差不多在同一个时间，江西省赣州市亦推出区块链监管沙盒产业园。[16]然而，后来国内区块链监管政策发生巨大变化，这一创新型的试点不了了之，目前上述两个地方的沙盒园处于搁置状态。与此同时，国内区块链监管政策存在诸多不足，未能有效化解相关风险。[17]31-50因此，探讨以英国为代表的新近域外监管沙盒实践，同时兼论及其它地区具有代表性的监管沙盒实践，总结其可供中国借鉴的经验与应避免的教训，无论是对既有学术研究欠缺之弥补，还是在实践领域之参考，对中国而言均有丰富意义。

二、监管沙盒的内涵与实践进展

在金融科技飞速发展的背景下，英国首创的监管沙盒制度凭借其独特优势吸引了多个国家和地区的尝试，比如澳大利亚、新加坡、瑞士、中国香港、泰国、马来西亚、加拿大、韩国、印度等国家。鉴于英国在金融服务领域一贯的全球领先地位，新加坡与中国香港地区是亚洲新兴的全球金融中心，而加拿大在监管沙盒政策上有着独特的实践经验，本文选取这四者监管沙盒的内涵与测试实践作为主要研究对象。

（一）英国监管沙盒的内涵与实践

作为全球金融服务领域中的领军者，英国在鼓励金融创新、革新监管工具方面非常具有开拓性。为激发市场活力、保护消费者权益，英国政府于2015年3月首次提出了“监管沙盒”的概念，同年11月英国金融行为监管局（FCA）在其公布的《监管沙盒报告》中对此进行了详细介绍，次年6月正式进入实践阶段。2017年10月公布《监管沙盒经验教训总结报告》[18]对第一期与第二期监管沙盒测试情况的经验与教训进行了反馈。据英国金融行为监管局（FCA）官网的数据显示，截至2019年4月底，监管沙盒的测试进程已经推进到第五期。其中第一期18家公司入选，第二期24家公司入选，第三期18家公司入选，第四期29家公司入选。目前进行的第五期监管沙盒收到了来自英国及海外的99份测试申请，有29家公司入选。大多数申请者属于期待测试批发和零售银行业务的公司，也有一些大型企业，比如渣打银行计划将零售存款代币化，使消费者既可以从长期存款中获益又能灵活取款。[19]

从准入标准上看，由于英国监管沙盒颇具包容性，未对申请者的业务类型和规模作出限制，因此适用范围很广泛，涉及的行业和产品类型较为丰富。英国金融行为监管局（FCA）对此制定了进入监管沙盒的具体资格标准，该内容最初在2016年6月16日公布，主要包括市场范围、创新性、消费者利益、沙盒需求度、申请者准备程度这五项资格标准，并设定了相应的积极指标与消极指标，以筛选出准备应用于英国市场的高度创新型金融科技业务。此外，申请成功的公司需要先完成一份测试方案 ^[43] ，然后由案件专员（case-officer）提交到英国金融行为监管局（FCA），内部审批通过后方可参加测试，这个过程大约需要10周。[20]87-93

目前FCA在吸取前两期监管沙盒实践经验教训的基础上，为促使申请者做好前期准备，提高沙盒测试过程的流畅度以取得更好的成效，对申请者增加了几点新要求：（1）如申请者需要合作伙伴的配合（比如外包技术提供商），则申请者需事先自行寻找合作伙伴并签订合约。 ^[44] （2）申请者参与测试需在英国注册或取得授权，且在英国境内拥有一定规模的总部及员工。（3）申请者参与沙盒测试需拥有英国的银行账户。（4）申请限制性授权需提交相关资料，对此FCA建议申请者阅读以下关键文件：（a）PERG 2.7 监管大纲，帮助公司明确沙盒测试期间哪些行为受监管。（b）准入门槛，帮助公司明确获得授权必须要满足的条件。（c）申请成为支付机构以及申请成为电子货币机构的指南 （特别注意其中对安全措施的要求）。 ^[45]

从行业类型上看，监管沙盒测试的参加者主要为金融科技公司，其所属行业包括零售银行业、一般保险业、批发业、零售投资、零售贷款和退休金等等。[18]8业务类型涉及到基于区块链的支付服务、监管科技、保险、反洗钱（AML）、生物识别数字身份证（biometric digital ID）、智能合约以及KYC认证（know-your-customer）等等。[21] 从地域分布上看，监管沙盒测试的申请者来自英国各个地区，包括苏格兰、东米德兰、英格兰东南部，此外还有英国之外的地区，包括加拿大、新加坡和美国等。在监管沙盒实施前期，申请者的主要分布范围按比例从大到小依次是大伦敦区、英国国外 ^[46] 、英国东南部、苏格兰、英国西南部和东米德兰，[18]9主要原因在于大量全球领先的金融机构、流通资本以及技术人才汇聚在大伦敦区，使之逐渐成为金融科技活动的主要集中地。不过目前这个趋势在逐渐发生变化，比如在第二期测试中有35%的公司位于伦敦之外，相较第一期测试中25%的比例而言有显著的增长。

从公司规模上看，初创公司所占比例最大，其次是大型公司，最后是中小型公司。[18]9无论公司的规模及成熟度如何，英国金融行为监管局（FCA）表明会一视同仁的为创新公司提供支持。不过很显然，初创公司和未获授权的公司更热衷于参与到监管沙盒的测试中，这是由于英国金融行为监管局规定在英国境内从事受监管业务的企业都需要事先获得授权或者注册登记，因此初创公司或者未获授权企业很难拓展业务，故转而寻求监管沙盒的帮助。这类公司参与测试主要有以下目的：①申请获得授权；②测试创新产品或方案；③解决公司业务是否需要授权以及需要何种授权的问题。[18]87-93

英国金融行为监管局（FCA）于2018年初提出了构建全球监管沙盒的设想，基于此，全球金融创新网络（GFIN）于2019年1月由全球金融监管机构和相关组织正式启动，旨在帮助金融科技公司在不同监管辖区内进行跨境测试以及为各国监管机构建立交流经验与合作互助的平台。参与跨境测试的公司需要满足目标辖区的监管要求，例如，希望在英国，澳大利亚和香港进行测试的公司需要独立地满足这些管辖区域内监管机构规定的资格标准。除非监管机构同意延长期限，跨境测试一般持续6个月，各监管机构仅负责其辖区范围内的测试，并考虑相关风险，制定恰当的保障措施。截至2019年4月底，全球金融创新网络已有35个国际组织参加，包括英国、美国、澳大利亚、加拿大、新加坡、中国香港等在内，目前全球金融创新网络在对44份测试申请进行初步筛选后选取了其中8家，各成员国在探索将监管沙盒作为支撑跨境测试的一股力量。[22]

（二）新加坡监管沙盒的内涵与实践

新加坡金融管理局自2016年6月发布《金融科技监管沙盒指南（征求意见稿）》后开始对监管沙盒制度进行探索，新加坡一直致力于智慧国家的建设，对前沿科技产业的发展保持着敏锐态度，因此其监管沙盒模式在开展时主要针对金融科技产业，与面向所有“颠覆性创新”企业开放的英国沙盒机制相比，其适用范围更窄，资格标准更具体，因此也更具有针对性。

自新加坡面向金融科技产业推出监管沙盒以来，超过30家创新公司申请测试。值得一提的是，新加坡收到的沙盒测试申请中，有一半无需沙盒，而且很多公司也无需任何监管豁免[23]，这在某种程度反映了金融科技发展的背景下，新加坡目前有着相对有利的监管环境。2017年8月，PolicyPal公司率先完成测试，该公司是一家利用人工智能来简化和数字化保险的经纪公司，客户通过应用程序管理和购买保险单。在为期6个月的沙盒测试中，PolicyPal公司在新加坡测试技术并检验分销模式。测试结束后，PolicyPal公司成为一家持牌保险经纪商，向个人和中小企业提供产品服务，帮助分析，管理并最终优化客户的保险投资组合。[24]其后进入沙盒的公司也在陆续完成测试，业务类型涉及到保险、基金管理、货币兑换、汇款业务等等。在测试过程中，新加坡对申请者有针对性的放宽了监管限度，比如保险经纪公司可以不适用RBC2 ^[47] 和其他涉及保险行业的法规；直接保险可以测试期间不适用新加坡存款保险公司（SDIC）的“保单持有人保障计划”； ^[48] 基金管理、货币兑换、汇款业务可以不适用金融业争议调节中心（FIDReC）的争议解决方案等等。

目前新加坡着力推动企业进入沙盒测试创新方案的进程。2018年11月14日,新加坡金融管理局发布文件提议创建预定义监管沙盒为申请者开辟快捷通道（Sandbox Express）并对此进行了为期一个月的意见征集工作。[25]新加坡自2016年启动沙盒测试后进行了多场针对个体的实验，现在此基础上提出了分类建立监管沙盒的构想以加快测试进程与节约申请成本，作为对现有监管沙盒制度的补充，预定义沙盒仅适用于风险较低的金融产品和服务。金管局拟定了预定义监管沙盒的指导原则和运行框架，并针对保险经纪 ^[49] 、ROM ^[50] 以及汇款业务 ^[51] 拟设了预定义沙盒，每类沙盒都包含了预设的边界、要求与救济方案，申请者的适格性与金融服务的创新性是能否进入预定义沙盒的两大评估标准。在面向公众征集意见的问卷中主要涉及了五个问题，主要是寻求对初始预定义沙盒的意见，对拟议的预定义沙盒指导原则和运行框架的意见以及对拟设的三类预定义沙盒的意见。

（三）香港监管沙盒的内涵与实践

香港金融管理局（HKMA）于2016年9月推出金融科技监管沙盒（FSS），在沙盒中银行与科技公司进行合作，针对特定数目的客户开展测试，而无须全面遵守香港金融管理局（HKMA）的监管规定。此举有利于银行及其合作的科技公司加快推出创新产品，但不得用于规避监管。2017年底，香港金融管理局根据运作FSS的经验将其升级为FSS 2.0。

FSS 2.0具有以下新功能：①建立金融科技监管聊天室 ^[52] ，以便在金融科技项目的早期阶段向银行和科技公司及时提供反馈；②科技公司可以通过聊天室直接与金管局沟通，而不必通过银行；③香港金融管理局(HKMA)、证券及期货事务监察委员会（SFC）、保险业监管局（IA）的沙盒具有联通性 ^[53] ，为跨界别金融科技产品提供“一点通”的切入方式。截至2019年3月底，FSS已经测试了48项新技术产品，包括生物认证、软令牌、分布式账本技术、监管科技等实验类型，其中32项已经完成测试，创新产品随后推出。[26]

香港在最初借鉴英国监管沙盒时，面向对象仅为香港本地银行，限制了其他类型的金融机构参与沙盒的资格，因此涉及范围较小，产品类型相对集中。随着监管沙盒应用的推进，香港针对上述状况做出了相应调整。2017年9月29日，香港证监会（SFC）与保监局(IA)推出了各自的监管沙盒。证监会监管沙盒[27]旨在鼓励证券和期货部门的市场从业者利用创新技术进行受监管的活动，与证监会密切对话，利用沙盒提前发现和防范风险以及为投资者带来更多选择。保监局的保险科技（Insurtech）监管沙盒[28]旨在提供一定的监管灵活性，以便保险公司测试创新技术，推出创新产品，同时帮助保监局改进监管方式。为促进保险科技的发展以及将香港打造为亚洲保险科技中心，香港保监局还成立了保险科技促进小组。目前，为协助监管科技（RegTech）生态的建立,香港监管沙盒为银行和科技公司测试监管科技项目提供了更大的开口，此外，为响应2018年初英国建立全球监管沙盒的提议，香港于2018年8月7日宣布全球金融创新网络计划，于2019年该组织正式成立时成为创始成员之一，在推动金融创新跨境监管，与其他监管机构通力合作营造跨境测试的有利环境方面表现活跃。

（四）加拿大监管沙盒的内涵与实践

2017年2月23日，加拿大证券管理局（CSA）推出了监管沙盒监管措施，并罗列了适用于CSA监管沙箱的几种商业模式，这包括众筹门户网站、基于加密数字货币或者分布式账本技术的风险投资、使用人工智能进行交易等。想要申请CSA沙箱监管的的企业，应当与当地证券监管机构联系，监管机构审核其资格后，对于该企业适用CSA监管沙盒，CSA的官员可能会要求申请企业现场环境测试、商业计划和投资者保护演示（比如投资者风险最小化措施）。[29]CSA对于申请加密数字货币的项目逐案评估，获许可的企业可在加拿大合法经营其产品或服务。自英国首推监管沙盒以后，该机制多用于银行、支付等相关的金融科技创新行业。CSA的监管沙盒用于加密数字货币相关企业，尚属少见。 CSA表示将会利用沙盒监管的方式帮助金融科技公司发展加密数字货币相关的产品。[30]

加拿大是最早将监管沙盒这一创新监管模式运用到ICO项目的国家之一。在2017年9月，ICO项目Impak Finance通过了加拿大魁北克省金融市场监管局（AMF）的监管沙盒测试。Impak Finance平台发行的Impak代币被归为证券，Impak Finance因此成为加拿大第一个合法ICO项目，但AMF并未要求其注册为证券交易所，并放弃对于项目申请方应附带招股说明书的要求。[31]加拿大一些监管机构对于ICO和加密数字货币展示积极态度，吸引世界各地的ICO创业项目。

三、监管沙盒测试的主要技术及市场影响

有效竞争的关键在于推动有价值的技术创新，因此开展沙盒机制的国家多注重激励企业投资新一代技术，为市场注入新活力，为消费者及其他金融服务用户带来更好的体验。鉴于目前监管沙盒的实践尚未完全成熟以及预期市场可能发生变化，因此对监管沙盒的总体影响作出准确定论尚为时过早，但是监管沙盒测试在推动市场竞争方面发挥的积极作用是有迹可循的，并且随着更优秀的产品和服务进入市场，竞争压力将有望改善现有企业的消费主张。

（一）监管沙盒测试的主要技术

新兴技术在提供创新产品和服务方面发挥着关键作用，它可以通过提高质量或者降低价格，还有扩展消费者访问渠道的方式改善现有产品及服务。通过对主要国家的监管沙盒实践情况进行分析，我们梳理出目前监管沙盒测试所聚焦的几种新技术。

（1） 分布式账本技术（DLT）

分布式账本技术（国内又称为区块链技术）发展迅速，多数专家认为该技术前景无限，有助于公司更好地满足市场和消费者的需求。分布式账本技术可以应用于多种金融服务中，比如在身份管理、汇款、银行间支付和结算等环节可大有作为，目前该技术在英国、新加坡和香港等地的监管沙盒测试中占据着重要地位。

分布式账本技术有着很大潜力。第一，分布式账本技术在降低金融服务成本，提高参与者之间的安全性、信任度以及提升服务效率方面具有天然优势。第二，分布式账本技术可以显著提升透明度和可见度，因此有望支持有效的对账和审计。第三，分布式账本技术可以改革传统的支付方式和方法。尽管DLT技术很值得期待，但是目前由于交互操作性、安全性、可扩展性、成本效益和监管等因素，一些DLT创新主要限于研究实验室或概念验证（PoC）阶段，[32]此外，受限于不确定的监管环境，以及大多数国家都缺乏相应的法律框架，DLT面临着一些法律风险，目前还不能完全契合投资者和用户对金融市场基础设施的高要求。

（2）在线平台（online platforms）

相比传统流程，在线平台能够更高效、更透明地向相关交易参与者传达信息，各公司在逐渐改进传统模式，走向在线平台，以提高金融服务水平。在监管沙盒中，有公司就在线平台能否简化首次公开募股（IPO）发行流程进行了测试；有公司专门测试在线平台能否通过提供技术框架方便参与者更加便捷安全的互动，从而收集更有价值的信息以及吸引投资者的参与；还有公司测试使用在线平台来帮助中小型公司以低于现有产品的数量与成本访问外汇期权，简化货币对冲的过程，方便用户购买符合需要的产品。

（3）应用程序接口（APIs）

应用程序接口技术可以帮助初创公司与其他金融服务机构联通，从而更加安全便捷地向消费者提供相关财务信息。比如有公司开发在线平台对用户的常用账户，信用卡以及养老金余额进行汇总，该平台在使用API连接相关金融服务机构之后，消费者可以通过一个平台直接访问一系列相关的金融服务产品，深入了解自身的财务状况，有助于公司扩大市场产品的认知度，带来更佳的用户体验。

（4） 生物识别技术（Biometrics）

生物识别技术是计算机、互联网、安全、监控、管理系统等各部分的系统整合，可以智能化进行身份验证，具有高度快捷性与准确性。比如在沙盒中有公司测试该技术在分布式账本技术平台上的应用，消费者通过生物识别技术进行支付，登录并验证身份。此外还可以把面部识别技术应用于由财务顾问开展的风险分析评估。

（5） 智能投顾 （Robo-advice）

智能投顾是近年来咨询市场上的一个新兴领域，产生的建议虽然由工具生成，但依赖人工预先设定程序或者人工复核结果，更智能化的应用还在实验阶段。针对智能投顾可能产生的风险，可以在事前采取附加的安全措施，比如邀请有经验的财务顾问列席，在提交建议给客户之前，财务顾问可以对基于底层算法得出的智能投顾进行审查，必要时可作修改等等。国际上一般把智能投顾纳入原投顾监管框架而采取注册制，但是一些国家，如英国、澳大利亚、新加坡等将其纳入了监管沙盒开放范围，允许未获得相应牌照的公司测试其产品或服务。

（二）监管沙盒的市场影响

各国监管沙盒大多通过法规豁免或者限制性授权的方式为申请者提供一个相对宽容的试错平台，虽然监管沙盒机制尚在探索进程中，但是观察现有的实践成果，其带来的市场影响已经初步显现。

（1）提高产品步入市场的效率

第一，监管沙盒提供的政策支持可以有效降低金融科技公司的合规成本。比如香港监管沙盒设立聊天室（chatroom）与金融科技公司进行直接沟通，英国监管沙盒通过案件专员(case-officer) ^[55] 督促公司与FCA的主题专家进行交流，此类举措有助于公司了解如何适用监管框架，缩短进入市场的时间以及减少外部监管顾问的开支。此外，对于大型公司而言，监管沙盒可以加快公司的治理和产品开发周期，使其能够更快地测试创新方案；对于初创公司而言，监管沙盒可以给与其限制性授权，允许其在限定范围内参与测试，之后若满足相关条件则可以申请免除限制而不需要再申请新授权 ^[56] 。各国在监管沙盒中都依据自身国情给与了参与者相应的法规豁免，这种弹性监管有利于金融科技公司节省合规成本。

第二，监管沙盒提供的试错平台可以帮助申请者提前适应市场。监管沙盒所模拟的市场环境可以帮助申请者在小规模测试中评估其开发的新产品或服务对消费者的吸引力和商业可行性，之后申请者可以根据收到的反馈调整业务模式。在确保已采取适当的保护措施的前提下，监管者还可以利用沙盒来测试底层技术的可行性。申请者在沙盒测试过程中总结的经验教训可以应用到产品开发的后续阶段，与未经测试者相比，有助于降低产品推出的成本，步入更大的市场。比如英国的Issufy公司，在监管沙盒中最初以筹划执照（Arranging Deals in Investments）开展测试，后来对业务模式作出调整，为投资银行、资产管理和理财顾问等买方提供技术服务。[18]87-93

（2）助力金融科技公司拓展融资渠道

由于金融科技改变了传统的金融业态，因此难免存在与监管框架相冲突的现象。而监管的确定性是投资者对相关行业投资时考虑的重要因素，参与官方机构开展的监管沙盒项目可以在一定程度上安抚投资者，增加信任度，吸引持续投资。此外，出于对风险的顾虑，投资者通常并不青睐于尚未获得授权的金融科技公司，因此对于规模尚小的初创公司而言，参与监管沙盒申请相关的规则豁免或者限制性授权，可以为潜在的合作伙伴和投资者提供更多确定性。比如英国监管沙盒第一期测试中至少有40%的公司在测试期间或之后获得了投资。[18]新加坡第一个完成监管沙盒测试的PolicyPal公司在创业初期未获授权且存在资金难题，经过监管沙盒六个月的测试期，PolicyPal获得多轮融资，目前已经成功发展为持牌保险经纪商。

（3）强化消费者权益保障措施

英国首创监管沙盒机制时，将保护消费者的合法权益列为主要目标之一，其后各个国家或地区借鉴沙盒模式时同样注重消费者权益保护措施的建设。在具体实践中，英国金融行为监管局（FCA）与申请者、消费者一起开发商业模式，为沙盒测试制定了一套标准的安全措施以及相关的附加安全措施，比如要求沙盒中的所有公司都制定好退出计划，以确保可以随时关闭测试，最大限度降低对消费者权益可能造成的损害。在测试过程中，已有公司因缺乏消费者吸引力而启用了退出计划。其他国家也对消费者权益保障措施做出了相应规定，包括开展沙盒测试时需保障消费者的知情权，征求消费者的同意并告知消费者潜在风险及相应的补偿等等。

四、监管沙盒国际实践的局限性分析

监管沙盒的实践效果表明，其在鼓励金融科技创新方面取得的成效固然可喜，但不可忽略的是监管沙盒测试所提供的环境并不能满足所有需求，其与真实的市场环境存在一定距离，因此在面临复杂的实际情况时难免存在一些局限性。

（一） 获取银行服务困难

基于新技术开发新型金融产品的初创公司面临的主要难题在于授权与资金，各国监管沙盒虽然可以为申请者适度放宽监管限度，鼓励初创公司革新业态，但是初创公司发展所面临的资金难题仅仅凭借监管沙盒机制依旧很难解决。究其背后的原因非常复杂，尤其是金融科技公司的某些新产品更易滋生洗钱和恐怖融资风险（比如基于区块链技术的全匿名虚拟货币业务），加之银行对客户的战略业务决策、盈利能力、信用风险评估和整体合规成本等因素的考虑，银行对新兴公司贷款的审核非常严格。比如英国一些银行采取“消除风险举措”（de-risking），对某些类型的客户关闭银行服务，这样大批量拒绝账户服务会导致显著的行业障碍，抑制市场竞争的活力，尤其是对小型公司而言，缺少银行服务所造成的影响比大型企业更为严重。[33]而其他各国的新兴金融科技公司，尤其是那些利用分布式账本技术向支付机构或者电子货币机构方向发展的公司也普遍面临着无法获取银行服务的困境，比如印度储备银行（RBI）曾在2018年发文禁止各银行为从事加密服务的创业公司提供服务，即使在2019年发布的监管沙盒草案中也明确将加密资产项目列为消极指标。[34]受限于中国央行自2017年以来在区块链金融风险领域发布的相关禁令，中国的银行及第三方支付机构不得向加密数字货币交易机构提供资金转移服务，若监管沙盒引入中国，此类问题在中国将同样存在。此外，各银行内部对于公司获取银行服务的准入标准也存在明显差异。

（二） 测试结果的准确度受限

监管沙盒中的多项测试旨在分析客户吸收率和商业可行性，然后据此评估产品和服务的市场前景，同时监管机构也可以在实践中总结经验做出调整以使监管规则更加合理化，但是受限于多种现实因素，监管沙盒恐怕无法达到设想的理想状态。第一，监管沙盒具体框架的制定依赖于监管机构的专业水平，这就增加了人为因素带来的不确定性，监管人员的判断失误可能导致测试结果偏离路线；第二，初创公司进入测试时往往缺乏成熟的客户群，各国在监管沙盒实践中大多采取程式化条件以防范风险外扩，比如对测试范围、用户数量和总体金额等做出限定，因此监管沙盒所模拟的小范围市场环境与真实市场之间存在较大差距，金融科技产品在走出监管沙盒后，能否满足复杂多样的用户需求？能否识别和处理更大的市场风险？在监管沙盒帮助下取得的成效能否延续到沙盒之外？这些实际问题未必有确定的答案，但都影响着测试结果的准确度。与英国、新加坡或中国香港等地不同，对中国这种经济体量大国以及人口大国而言，监管沙盒这种非常有限的环境下测试的良好结果，在广土众民的市场极度复杂环境下是否同样可以获得？我们心存疑问。

（三） 面临技术性挑战

金融科技公司开展的创新型金融产品和服务往往需要底层技术支撑，比如某些公司通过获取和分析消费者的交易信息为其量身定制产品与服务，以期更好地满足客户需求。但是目前相应的配套设施尚不完善，若要有效利用相关数据，金融科技公司需要安全高效地访问和共享这些数据，但事实上，公司难以直接进入拥有这些数据的金融机构以及获取访问权限和共享支持。此外，新技术的应用具有一定的操作难度，比如英国监管沙盒在测试实践中发现，即使是新系统和技术操作非常娴熟的公司在集成APIs时所花费的时间也比预期更长，之后试图通过API连接一系列金融机构以期为用户提供全面的金融产品，然而API技术在金融服务业尚不成熟，导致测试期内集成困难。

（四） 授权难题仍待解决

沙盒机制要求申请者必须满足相关条件，比如具备必要能力和财务能力，以维持正常经营和保障消费者权益，由于参加沙盒测试的公司的业务结构可能同以往模式不同，因此对此类公司进行评估通常比传统公司更复杂。出于谨慎的态度，即使申请者满足相关条件，必要时仍需深入评估，或者要求其提供授权过程中通常不需要的额外信息。因此，即使监管沙盒放宽初始监管要求，某些新兴科技公司依然在获得授权方面存在许多障碍，进入小规模测试尤为困难。比如沙盒中的某些公司若想承保保险产品就必须取得授权成为保险公司，但是这些公司在测试期间往往无法满足初始监管的高昂要求成为保险公司，除非转换商业模式成为保险中介，与保险公司合作承保保险产品。

（五） 监管机构竞争存在潜在风险

全球金融科技的激烈角逐对各国监管水平提出了更高要求，自英国创新监管工具，推出监管沙盒之后，其他各国纷纷借鉴此模式鼓励新兴金融科技的发展。研究者谓，与固有的严格监管规则相比，监管沙盒提供的包容性监管平台在很大程度上促进了金融创新，但是不可忽略的是，金融科技发展的同时也带着复杂隐蔽的系统性风险，监管沙盒机制要制定严格的准入和退出标准，否则一国产生的风险可能扩散到其他地区，各国在激烈的全球竞争中能否严格发挥守门员的作用影响着全球金融的稳定性。[35]

以区块链领域的监管为例，2017年9月4日中国监管机构禁止区块链领域的融资（ICO）与虚拟货币交易。但是，由于区块链具有点对点交易的技术特征，这使得单一国家的一纸禁令出现如下困境：大量中国区块链项目创业团队移师海外监管非常宽松的国家或地区，并向中国公民ICO融资。由于跨境司法协调与监管执法的现实困难，这种违规业务及境外虚拟货币交易存在侵犯中国公民权益的行为仍然大量存在。

五、监管沙盒实践对中国的启示

监管沙盒作为英国首创的监管工具，体现了英国对金融科技的创新风险适度包容，对监管较为主动适应的态度，也正因如此，该机制获得了许多国家和地区的效仿。我们认为，中国监管机构可以考虑进一步借鉴监管沙盒机制，以保护消费者权益为前提，在有限范围内尝试金融科技的应用和推广申请，摸索金融科技各细分市场的应用前景。监管机构以确保消费者权益保护和风险控制为底线，一定范围内赋予申请企业临时性牌照，鼓励相关企业创新。监管沙盒的国际实践是一次富有价值的探索，我们应该从它的成效与局限中获取经验，提升中国金融科技监管水平与监管方式，并避免已有的教训。

（一）尊重市场变化，优化监管政策

英国、新加坡以及香港地区的监管沙盒实践表明，诸多发达国家与地区近年正在持续推动金融科技产业发展。一国金融科技产业是否具备竞争优势，与该国相关监管机制和法律政策之优劣息息相关。有效和优秀的制度必然助推产业在降低金融风险的同时，更加快速发展。简言之，好的监管政策与制度是一国金融科技发展的核心竞争力。因此，监管政策对本国产业发展而言，具有根本性和全局性，很大程度决定了金融科技的未来。诸如英国、新加坡甚至包括中国香港和直布罗陀等地区， ^[57] 由于地理空间或经济体量偏小等因素，这些国家与地区深具忧患和危机意识，因此，在控制金融风险、保护消费者权益等底线思维之下，纷纷以开放和发展的监管姿态，积极推动金融科技发展，并希冀吸引全球创业者，引领域全球金融科技发展。[36]134-159

相比之下，我国一些监管机构对金融科技风险深为忧虑，并经由一些极端负面事件（如“e租宝”、校园“裸贷”和区块链ICO融资等）刺激，致生出金融科技监管领域某些“一刀切”式禁令和运动执法思维，在监管者对金融风险的极端厌恶偏向下，监管政策与运动式执法面临重重困境。[16]31-50这些政策虽然短期内或许有益于暂时控制风险并维持金融市场稳定，长期而言则并不能有效推动金融科技发展以及控制风险，反而倒逼一些有前景的创新技术或团队移师海外，寻求发展机遇，进而可能降低中国金融科技的全球竞争力。

科技专家认为，21世纪正面对着奇点临近──人类创造技术的节奏在加速，技术的力量以指数级速度增长，这种初始于极微小的增长，随后以不可思议的速度爆炸式增长。[37]1在福山“历史的终结”的社会科学概念中，“自由”和“民主”理念为世人普遍接受，不论人们所居社会处于何种形态，这一理论的进程不可更改。新一代学者根据近年社会科技变革，认为我们现在面临的最大问题在于生态崩溃和科技颠覆，自由主义对此并没有给出明确答案。科技革命可能很快就会让数十亿失业，创造出人数众多的无用阶级，带来现有意识形态无法应对的社会政治动荡。[38]15-16以笔者臆断，人类社会或正经历着从“历史的终结”到“奇点临近”。不久的未来，人类社会将面临远超历史的变革。如果这种判断成立，技术突飞猛进的速度正超越以往任何时代，其对人类社会（包括金融市场）的影响和冲击将前所未有。整个金融科技都将是这个变动不居进程中的一个重要篇章。这需要监管者调整固有思维，以谦卑姿态，学习、探索和包容技术变革，适度容忍风险，提升监管技术与监管方式，以适应金融科技领域的变革。对此，我们一再认为，监管、相关立法和治理需要及时回应金融市场的新变化，对金融活动进行必要监管的逻辑主要是基于金融市场的稳定和秩序的考量，且其应当被严格限定在适度范围内，否则将降低金融效率。[39]67-76这就需要监管机构转型思路，坚持底线思维，适度参考监管沙盒，结合中国国情、已有“试点”机制和市场中行之有效的规则以推进之。百年来，针对市场主体，国家法制与行政监管的过度介入，使得市场中的一些规则（习惯或习惯法）被疏远，过度仰赖刚性的国家力量，市场易生一些负面影响，这种状态未曾得到学者的充分反思。[40]182-192

其次，应把握好监管的宽严程度。监管机构对金融科技的监管不宜过于严格，应该给新兴事物试错和发展的机会，如果采取单纯的禁令模式的监管方式或者“运动式执法”，势必会抑制行业的创新与变革，严重破坏创业者对市场的正常预期和法治稳定性。对于过去若干年在金融科技领域存在的此类思维，我国监管机构应深以为戒。[34]67-76在进行风险管理时既要考虑市场的稳定性，也要考虑为市场创造健康的竞争环境。同时监管与执法也不宜过于宽松，一些执法机构以法无明文为由，对诸如区块链领域侵犯消费者（投资者）权益的违法行为不予立案，这很有可能会引发市场混乱，甚至进一步滋生大量违规与违法行为，乱象丛生。

中国作为成文法国家，对金融科技的监管倾向于以成文法为依据。长期以来，一些学者具有典型的“法律万能主义”理想甚至狂热。[41]43-56残酷的现实是，金融科技日新月异，变动不居，成文法天然的滞后性特点，使其难以有效应对金融科技领域的风险。而与此不同，监管沙盒则具有类似于主动的、预测式监管的功能，从而能部分避免监管机构穷于应付的状态。

（二）明确监管主体，厘定监管职责

英国实施的监管沙盒主要由英国金融行为监管局（FCA）负责，2013年起，英国金融服务管理局(FSA)被金融行为监管局(FCA)和审慎监管局( PRA)所取代。FCA负责监管所有金融服务行业的行为，比如银行、保险以及包括证券和期货在内的投资业，旨在促进有效竞争，维护市场秩序，保障消费者权益。鉴于英国的金融服务非常完善健全，我们可以进行部分适合本国国情的借鉴。监管沙盒测试涉及到的行业非常广泛且测试对象多为新技术新模式，考虑到我国目前分业监管的现状以及法律的滞后性，若要借鉴沙盒模式必须先行明确监管主体。在当前中国金融监管体制下，似以中国人民银行牵头推出类似机制较为适宜。中国人民银行下设互联网金融整治办公室，近年一直主导着互联网金融整治工作。银行保险监督管理委员会更侧重于银行与保险两大传统金融业务的监管。在确立类似监管沙盒的责任主体后，即应厘定监管责任，同时设置规范化的准入标准，明确监管要求，维护市场秩序，防范某些公司钻法律漏洞。

(三) 加强对消费者的权益保护

中国目前的金融市场环境对于消费者的权益保护尚不完善，尤其是随着新技术的发展，带来便利服务的同时也产生了各类骗子公司，甚至已经出现了大量金融科技和互联网金融领域的违法犯罪行为。金融科技领域鱼龙混杂，甚至野蛮生长，一些企业严重损害消费者权益，扰乱健康的市场环境。这种状况使得中国一些监管机构在出台某些规范性文件和禁令时（比如在区块链和网络借贷领域），未能从容考虑消费者权益保护问题，致生消费者（投资者）利益受损。英国金融行为监管局在开展监管沙盒测试时十分注重对消费者权益的保护，比如提前制定恰当的消费者保护措施，要求公司进入测试前制定好退出计划等，此类机制在香港等地亦有所体现。

由于新技术带来的业务革新尚不成熟，在这种环境下，消费者面临着较高的风险，因此国外消费者权益保护措施方面的实践值得我们学习。具体而言，首先，保障消费者拥有充分的知情权，释明测试项目目前仅处于试验阶段，由于尚未成熟可能引发各类风险，之后对有意愿的消费者进行筛选，选取具有适当风险偏好和承受能力的消费者参与测试；其次，针对消费者潜在的风险建立及时的反馈机制与具体的补偿标准；最后，要求沙盒测试的申请者提供相关证明，确保消费者权益受损时其拥有承担能力。

（四）鼓励公司之间的合作

与传统金融不同，金融科技使得金融产品及服务与其他行业结合起来，金融朝着更加自由化的方向发展。云计算、大数据和分布式账本等新兴技术与金融联系在一起，是机会也是挑战，但是新兴技术公司往往尚未打开市场，缺少消费者基础，而金融公司若要转型则面临高额的技术研发成本，因此英国监管沙盒测试中的合作伙伴模式可供我们参考。技术公司与金融公司进行合作具有很好的前景，金融公司为技术公司拓展更大的业务空间，而技术公司可以为金融公司节省研发成本从而实现共赢。比如一家银行与一家小型技术提供商合作开发应用程序以鼓励客户储蓄，再比如初创的保险中介机构与保险公司合作测试创新方案。对初创公司而言，伙伴关系模式帮助其接触更大客户群，在真实环境里进行测试，此外还能利用大型公司的资源，经验和知识。对大型公司而言，与初创公司合作帮助其迅速创新和改进产品，节约自行开发的时间和成本。

（五） 避免沙盒监管实践中的欠缺

若我国引入监管沙盒制度，亦将面临前文提到的英国等地监管沙盒实践中的局限性，因此采取主动性和前瞻性的监管尤为必要。如数字货币由于潜在的洗钱风险导致测试此类业务的公司难以获得银行服务，对此可以通过客户筛选、交易监控、报告信息等反洗钱监测技术进行风险管理，而不必像英国一样采取“消除风险举措”（de-risking）来批量降低风险。吸引客户是初创公司的一个难题，对此可以与已有大量客户群的公司进行合作来实现双赢。访问消费者数据以及获得授权等问题还需要监管者在做好风控的前提下，根据具体情况给与测试公司一定程度的权限。对于产业存在的技术难题，比如集成APIS，政府可以提供部分支持。针对模拟市场环境与真实市场环境的差距导致测试结果可能存在的偏差，为提高监管沙盒测试结果的准确度，可以从以下几点着手：第一，根据参与者产品或服务的受众范围筛选消费者并将消费者的数量控制在合理范围，帮助参与者获取精准的客户群；第二，保证有效的测试期限，相比固定期限，采取弹性周期更为适宜，有助于公司能在实质层面完成测试；第三，加强内部沟通和行业讨论，搭建分享经验和相互学习的平台，集思广益对模拟环境与测试进程的不足之处及时补充调整。

此外，监管沙盒注重具体情况具体分析，不同企业灵活区别对待，沙盒内的监管对策因不同企业而大有不同，这与模式化、统一化的监管政策很不一样，在实践中将增加监管机构的成本。中国金融科技初创公司数量众多，特别是初创公司良莠不齐而行政资源有限,加之沙盒监管的试行较倾向于“一事一议”或者“一项一查”的原则，针对不同的测试项目采取不同的监管方式，每个项目都要单独通过监管沙盒测试，对广土众民的创新创业大国而言，这造成巨额监管成本可能将超出监管机构的承受能力。

我们认为，第一，这些成本可以由国家和愿意参加沙盒测试的企业共同分担；第二，监管机构可以对一般事项作标准化规定，以减轻人力监管的成本；对沙盒准入资格设置初步标准，以筛选合格申请者；对入选公司设置分类标准，以小组为单位派遣适量联络人员等；第三，可以尝试借鉴新加坡拟施行的预定义监管沙盒作为沙盒制度的补充，针对风险较小、流程简单的某些类型金融产品或服务预先设定沙盒，此举有利于金融科技公司以更短的时间申请进入监管沙盒，并且可以提前了解监管安排，据此制定方案，增强测试协调性，有效节省双方成本；第四，监管机构在实验过程中需注意总结经验教训，在不涉及商业秘密的前提下将提炼出的有价值的信息或典型测试案例及时公开传递，为其他未参与测试的同类创新公司提供参考，形成“以一带多”的效应。一方面可以缓解监管沙盒带来的市场竞争矛盾 ^[58] ，为金融科技带来真正的有效竞争；另一方面，监管沙盒的最终受益者不仅包括公司，更包括消费者，因此保证信息平等共享，让市场去优胜略汰，而非政府培植精英，才能保证消费者在金融科技创新中最大化受益。

最后，监管部门在参考与借鉴监管沙盒时，还应建议注意以下几个问题：第一，监管者应致力于创造公平竞争的制度环境，特别是应摒弃因为所有者主体差异而在法制上区别对待，鼓励真正的金融科技创新。第二，培养具备金融科技知识以及国际视野的专业监管人员，及时总结国际经验，提升监管水平。第三，监管者可根据中国金融科技行业的实际状况，因地制宜地推行监管沙盒运行的具体模式。

金融科技，日新月异，时不我待！特别是互联网巨头FACEBOOK发起的天秤币计算，未来影响或不可估量。若其运行成熟，必将给我国相关行业（如第三方支付）和监管政策（如跨境资产转移监管、外汇购买限制）等等带来巨大冲击。中国应及时推出监管沙盒，灵活监管，保持在金融科技特别是区块链产业的制高点。

Foreign Practices of Regulatory Sandbox and Its Inspiration to China Deng Jianpeng, Li Xuening （Central University of Finance and Economics, Law School, Beijing, 100081）

Abstract：Only legislation is not enough to control the risk of Fin-tech. The United Kingdom firstly put forward the concept of Regulatory Sandbox in the world and actively introduced the project to encourage the development of Fin-tech, which is effective in reducing the time and cost of getting innovative ideas to market, helping facilitate access to finance for innovators, testing products and introducing them to the market, and building appropriate consumer protection safeguards. Meanwhile, it’s hard to address all the challenges the sandbox firms may face. Therefore, this paper puts forward some suggestions to the regulatory of financial technology that we should innovate ways of supervision, clarify the supervision identity, strengthen the cooperation of firms, exercise a rational supervision, protect consumer interests，and avoid the limitations of Regulatory Sandbox.

Keywords : Regulatory sandbox；Financial technology; Blockchain; FCA； Regtech；ICO

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【注释】 [42]比如，美国于2012年即通过《工商初创企业推动法》（简称《JOBS法》），对原证券法作出许多修订，其中第三章是专门的《众筹法》。 [[42]] [43]测试方案的内容包括测试目标，参与人数、成功标准、潜在风险以及消费者保护措施等等。 [[43]] [44]]前两期沙盒50个入选申请者中，有41家公司进入测试，9家公司因未准备好赖以测试的必要资源而错失机会，缺少合作伙伴是其中一项重要原因。 [[44]] [45]注：此限制性授权选项不适用于想获取银行执照的公司。 [[45]] [46]为吸引投资和推动金融科技跨境项目等，英国监管沙盒对外国金融科技公司同样开放，但其创新产品需应用于英国市场。 [[46]] [47]2005年，新加坡对保险公司实施的风险基础资本监管框架（RBC）及2017年1月1日正式实施的新一代风险基础资本监管框架（RBC2）规定保险公司市场准入要求的最低实缴资本为1000万新币（约合4500万人民币）；规定偿付能力监管目标为120％，即保险公司的实际资本大于等于最低资本要求的120％。按两个框架共同的要求，Policypal想要进入保险市场，实际资本至少1200万新元（约合6000万人民币）。 [[47]] [48]但是退出沙盒后依然履行对保单所有者的全部合同义务。 [[48]] [49]可依据新加坡保险法（IA）第142章从事直接保险经纪、一般再保险经纪和人寿再保险经纪业务。 [[49]] [50]可依据新加坡证券及期货法（SFA）第289章从事开设、运营交易所业务。 [[50]] [51]可依据新加坡货币兑换和汇款业务法（MCRBA）第187章从事汇款业务。 [[51]] [52公司可通过电子邮件，视频会议或面对面会议等方式进入聊天室，聊天室的目的是在新的科技应用构思初期向银行及科技公司提供监管反馈意见，避免走冤枉路及加快推出新科技产品的时间。 [[52]] [53]香港金管局，证监会和保险业监管局已推出各自的监管沙盒。 [[53]] [54]加拿大将监管沙盒运用于区块链领域，仅比中国早不到半年，但前者运行具有稳定的持续性，后者短期即中断。 [[54]] [55]FCA为每个申请成功的公司指派一位案件专员（case-officer）负责联络沟通，提供帮助以及进行监督。 [[55]] [56]在第一期测试结束后，其中大部分限制性授权公司已经取得完全授权。 [[56]] [57]直布罗陀地区通过分布式账本技术（即区块链）监管法案，并于2018年年初开始生效。 [[57]] [58]进入沙盒的公司可以获取监管机构提供的某些支持和便利，从而在市场中更具优势地位，对其他未参加沙盒测试的竞争对手而言存在不公平性，这并非监管沙盒的设计初衷。 [[58]]